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La naissance de la politique moderne en Espagne (milieu du XVIIIe siècle-milieu du XIXe siècle)

Les paradoxes de la politisation dans la fonction publique

Las paradojas de la politización en la función pública
Paradoxes of Politicisation in the Civil Service
Jean-Philippe Luis
p. 143-164

Résumés

Les employés de l’État représentaient au lendemain de la guerre d’Indépendance une proportion importante des élites et des classes moyennes espagnoles. De nombreux indices suggèrent que ce groupe a été affecté très tôt par la pensée libérale. Néanmoins, on ne doit pas analyser cette attitude uniquement comme une posture idéologique. Elle est aussi fondée sur une réaction de défense à l’égard des attaques de l’absolutisme de FerdinandVII. Les valeurs anciennes (l’emploi comme émanation de la grâce royale et d’un patronage) et nouvelles (mérite, esprit de corps et emploi perçu comme une propriété) de la bureaucratie restent très prégnantes jusqu’aux années 1830 et expliquent le mécontentement profond à l’égard des épurations imposées par le pouvoir politique. Par la suite, l’État libéral déçoit les employés car il impose la fin de la stabilité de l’emploi. Cette politique eut comme conséquence une certaine rénovation du personnel d’une administration autrefois marquée par une forte endogamie.

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Texte intégral

1Cet article se situe dans le prolongement des considérations méthodologiques que l’on trouve au début de ce dossier des Mélanges de la Casa de Velázquez, sous l’angle d’une étude de cas, celle d’un groupe défini par son activité professionnelle : les employés de l’État de la fin du xviiie siècle aux années 1840. Je rappellerai simplement toute l’attention qui doit être portée aux conceptions et aux pratiques de l’Ancien Régime où :

  • 1 Guerra, 1990, p. 248.

La pleine compréhension de l’individu passe ici par la connaissance du groupe auquel il appartient et au sein duquel il agit1.

2Néanmoins, par leur culture, leurs formations et leurs fonctions, les employés de l’État furent très souvent les premiers à être sensibles à l’esprit des Lumières et à ses manifestations politico-culturelles dans la deuxième moitié du xviiie siècle. La vision du politique qui caractérise ces hommes sera donc forcément hybride, témoin de l’imbrication de deux visions du social et du politique. L’une, qui caractérise l’Ancien Régime, dans laquelle les liens sociaux sont imposés et liés aux groupes auxquels l’individu appartenait, l’autre, la vision moderne, dans laquelle ces liens deviennent de manière privilégiée de type associatif, noués volontairement par chaque personne, des liens qui témoignent d’un imaginaire fondé sur l’individu.

3Prendre la fonction publique comme objet d’étude permet d’aborder la politisation dans un groupe ayant une place de premier plan et un rôle particulier dans la société. En effet, les hommes qui en sont issus sont les instruments du pouvoir politique et dans une certaine mesure les acteurs de la vie politique. Dans la période qui nous intéresse, les conceptions corporatives de la société et les pratiques sociales qui en découlent restent fortes. Si l’on considère qu’étudier la politique revient à étudier la question de la dévolution du pouvoir, le concept d’homme politique n’est pas très pertinent car, dans l’imaginaire politico-social de l’Ancien Régime, les frontières entre le public et le privé ne sont pas fermement établies, tout comme les frontières entre la société, la politique et l’État.

  • 2 Sur ce qu’était la politique sous l’Ancien Régime, je renvoie à l’article de Jean-Pierre Dedieu et (...)

4De ce fait, on peut à certains égards assimiler au moins les membres de la haute administration à des « hommes politiques » dans la mesure où ils détiennent un pouvoir de décision dans les affaires publiques. Ce sont eux qui représentent souvent la partie émergée de groupes qui se disputent le pouvoir, ce sont souvent eux qui sont l’objet de toutes les sollicitations qui en appellent à une décision royale2.

  • 3 Au fil du xviiie siècle, une distinction s’établit progressivement entre employés titulaires (de no (...)

5La fonction publique moyenne a bien sûr beaucoup moins de pouvoir à l’échelon du royaume, mais elle a une influence certaine à l’échelon local dans la mesure où elle peut être conduite à arbitrer des conflits locaux ou à recruter des employés non titulaires3, donc à intervenir dans l’équilibre local des pouvoirs. Enfin, les employés de l’administration, surtout dans les sphères supérieures de celle-ci, connaissent de près les mécanismes de dévolution du pouvoir. Les plus proches du roi sont associés aux débats qui souvent précèdent les grandes décisions prises par le souverain, au plus haut niveau par les consultas du Conseil de Castille puis par les séances du Conseil des ministres.

  • 4 Pour l’évolution du sens du terme, voir Fuentes, 2002.
  • 5 Canga Argüelles, Diccionario de Hacienda, vol. 1, p. 348. Ces évaluations sont fondées sur les cens (...)
  • 6 Cruz, 1996, p. 93.

6L’importance de la fonction publique vient aussi de sa place dans la société. À travers les employés de l’État4, on touche une part privilégiée et minoritaire de la population : celle qui était alphabétisée, dans un pays à l’analphabétisme massif (peut-être 80 % à 90 % de la population) et, parmi celle-ci, pour la haute fonction publique, la part de la population qui est parvenue à donner la possibilité à ses enfants de suivre des études. D’après le Diccionario de la Hacienda de Canga Argüelles, les familles d’employés de l’État (ce qu’il appelle la clase de empleados) auraient représenté 328 664 personnes, soit environ 3,3 % de la population5. À Madrid, ville où siège l’administration centrale, les employés représentaient 4 % de la population6. Nous sommes donc face à un des principaux groupes composant la nébuleuse des élites et de la clase media qui dominait la société espagnole.

Les faits

  • 7 Je renvoie ici à l’étude devenue classique d’Elorza, 1970.
  • 8 Habermas, 1978, p. 251.

7Les éléments objectifs dont nous disposons tendent à laisser penser que la politisation de la fonction publique est un processus relativement précoce, entamé à la fin du xviiie siècle, processus qui s’inscrit dans la naissance du libéralisme7. Les employés de l’État forment un des publics les plus présents dans les « associations qui tirent leur légitimité, non pas de la coutume ou de la loi, mais de l’association elle-même, de la volonté des associés8 ».

  • 9 Voir aussi Franco Rubio (coord.), 2002 (« Hacia una reconstrucción de la sociabilidad ilustrada. La (...)
  • 10 Franco Rubio, 2001 et Martínez Quinteiro, 1977. Sur les cafés, voir Fernández Sebastián, 1996.

8L’article de Gloria Franco Rubio qui précède donne des exemples de cette réalité, en particulier au travers des Reales Sociedades Económicas de Amigos del País9. On connaît la place de certains hauts fonctionnaires dans les tertulias du règne de Charles IV (par exemple dans celle très célèbre de Quintana), ainsi que le rôle de laboratoire intellectuel joué par certaines académies formatrices de futurs employés de l’État comme l’Academia de Letras Humanas de Séville10.

  • 11 Pérez Ledesma, 1991, p. 172.
  • 12 Hocquellet, 2002, p. 687.

9Parmi les députés aux Cortès de Cadix figurait une part importante d’employés de l’État (55 sur environ 300 députés), auxquels il faut ajouter 80 individus que l’on peut culturellement apparenter à ce groupe (avocats, professeurs d’université, médecins). Au sein de ce groupe se rencontraient, d’après Manuel Pérez Ledesma, les révolutionnaires les plus radicaux11. Richard Hocquellet a calculé que 54 % des électeurs appelés à voter pour élire les députés suppléants aux Cortès en 1810 étaient des fonctionnaires12.

  • 13 Gil Novales, 1975.
  • 14 Pérez Garzón, 1978.
  • 15 Ainsi, 1 236 des 3 520 cas examinés par la junte chargée de l’épuration de l’administration central (...)

10Plus tard, sous le Trienio Liberal, ces derniers forment le deuxième groupe social présent dans les sociedades patrióticas après les militaires13, et occupent une place importante dans les rangs de la Milicia Nacional madrilène14. L’épuration qui a touché les libéraux lors de la restauration de l’absolutisme en 1823 fournit une autre preuve de la sensibilité des employés de l’État au libéralisme. L’étude des travaux des Juntas de Purificaciones que j’ai menée montre qu’un gros tiers des employés de l’administration centrale, qui étaient déjà en fonction en 1820, a manifesté extérieurement son attachement au libéralisme15.

  • 16 Guereña, 2001 et Fuentes, 2001.

11Les nombreux travaux portant sur les juntes ou sur les lieux « modernes » de sociabilité (cafés, sociétés populaires, clubs…), qui se sont fortement développés après la mort de Ferdinand VII, indiquent la place importante occupée par les agents de l’État16.

Des éléments pour analyser les faits

12Les nombreux faits que l’on peut recueillir semblent ne laisser aucun doute : la fonction publique est un réservoir privilégié d’individus aptes à rompre avec les conceptions et les pratiques politiques de l’Ancien Régime, et à adopter ce nouvel imaginaire fondé sur l’individu, dans le cadre d’un État et d’une société libérale. S’en tenir à ces faits n’est cependant pas entièrement satisfaisant. En effet, de nombreuses interrogations demeurent : Pourquoi une part importante de la fonction publique ne semble pas adhérer au libéralisme ? Pourquoi de telles différences parmi un personnel relativement homogène culturellement et matériellement ? L’adhésion au libéralisme est-elle un indice d’une imprégnation précoce aux idées nouvelles par le biais de la socialisation opérée par les nouvelles formes de sociabilité, ou plutôt le fruit de l’expérience politique vécue à partir de 1808 ? Pour tenter d’apporter des éléments de réponses à ces questions, il est nécessaire de rechercher ce qui faisait la cohérence de ce groupe « fonction publique » avant 1808 et qui ne disparaît pas par la suite. À la lueur de cette cohérence, je tenterai de faire émerger des ressorts moins connus de la politisation de la fonction publique.

  • 17 Chartier, 1996, pp. 81-82.
  • 18 Sirinelli, 1998, p. 131.

13Deux approches méthodologiques me semblent particulièrement pertinentes dans la recherche de la cohérence du groupe : d’une part celle de l’histoire sociale des institutions, quand elle s’inspire de la théorie des réseaux ou de la microstoria, et d’autre part l’approche culturelle du politique. Cette dernière permet de comprendre le sens que les acteurs donnent réellement à leurs propres activités. Il convient de donner « une définition des représentations du monde social comme constitutives du social lui-même et comme instrument et enjeux des luttes qui s’y livrent17 ». Dans un texte manifeste, Jean-François Sirinelli insistait sur la fécondité de la mise en relation du culturel et du politique, en particulier parce qu’« une approche par le culturel est probablement l’une des façons de maintenir des liens entre le politique et le social18 ». Cette affirmation prend davantage de sens dans la période qui nous intéresse : dans la mesure où règne encore au début du xixe siècle une certaine confusion entre le politique et le social, la culture est plus qu’un lien, elle est à de nombreux égards un élément structurant englobant pratiques et représentations politico-sociales qui s’avèrent difficilement dissociables.

14La fonction publique se prête par ailleurs très bien à la recherche d’une culture politique car, comme l’affirme Daniel Cefaï :

  • 19 Cefaï, 2001, p. 10.

Il n’y a pas de culture politique sans institutions clefs, sans dispositifs d’activités pratiques et interprétatives qui en assurent la production, la circulation, la transmission et la réception19.

  • 20 Ibid., p. 16.
  • 21 Cruz, 1996, p. 122.
  • 22 Voir les travaux du Groupe Personal Administrativo y Político de España (PAPE), en particulier ceux (...)

15Les cultures politiques doivent donc être étudiées « depuis leur ancrage dans des mondes circonscrits, territoires ou génération, organisations ou institutions20 ». Avec la fonction publique, nous nous trouvons bien dans un tel monde. Les codes symboliques et les pratiques qui s’y rattachent sont partagés et transmis à l’intérieur de ce groupe professionnel, en premier lieu par la famille. L’endogamie est en effet très forte. Dans l’échantillon de bureaucrates étudié par Jesús Cruz, 55,6 % des 155 bureaucrates madrilènes étaient issus d’une famille de bureaucrates21. L’endogamie révélée par les travaux portant sur l’administration au xviiie siècle22 semble perdurer très largement au-delà de 1808. Prenons un exemple tout à fait révélateur des pratiques et des conceptions alors en vigueur. L’intendant de marine Agustín de Perales envoyait en 1824 une lettre au ministère des Finances dans laquelle il sollicitait un emploi pour son fils, Juan Ramón, alors âgé de 20 ans :

  • 23 AHN, section Hacienda, liasse 3081, dossier 744.

Il a l’instruction nécessaire pour occuper une fonction avec utilité au service du roi N. S. dans un bureau, en grammaire, arithmétique, il traduit et comprend bien le Français et est largement habitué au maniement des papiers depuis qu’il s’est exercé à de multiples reprises à mes côtés quand j’étais oficial au Secrétariat d’État à la Marine23.

  • 24 Franco Rubio, 2001, où l’on trouve une bibliographie récente.
  • 25 Un exemple dans Risco, 1993.

16On le voit, l’emploi au service de l’État est d’abord une affaire de famille : pour le personnel de l’administration comme pour la société, il est légitime d’éduquer son jeune fils sur son lieu de travail puis de chercher ensuite à lui obtenir un emploi administratif. Après la famille, les instituts de formation qui se sont développés et structurés à la faveur des réformes de la monarchie ilustrada (académies militaires24, académies de lettres, collèges25…) sont d’autres lieux de transmission et d’amplification du poids de cette culture en accentuant l’esprit de promotion et l’esprit de corps.

17Fondamentalement, la culture politique des hommes de la fonction publique est marquée par l’idée qu’ils doivent occuper une place de premier plan dans la société. Plusieurs raisons expliquent cette perception.

Emploi public et société

  • 26 La liste est longue. Bornons-nous à citer l’une des plus récentes : Ozanam, 1998.
  • 27 Diccionario de Derecho Canónico, p. 373.
  • 28 Vega, Ensayo de un compendio de derecho civil general, vol. 1, p. 29, entrée « costumbre ».

18L’emploi est perçu au début du xixe siècle comme une propriété. Cette idée ne s’est jamais concrétisée par des textes réglementaires, mais repose d’abord sur une pratique qui s’est imposée et qui s’est renforcée grâce à un esprit de corps, fruit des vastes réformes administratives opérées par les Bourbons au xviiie siècle. Toutes les études sur les grands corps de l’État montrent que la sécurité de l’emploi s’est imposée au fil du xviiie siècle26. La stabilité de l’emploi n’est prévue par aucun texte, mais l’utilisation du concept de coutume dans le droit canon, repris dans le Código de las partidas, permet de justifier son existence : « un droit qui se substitue par l’usage à une loi écrite et qui certainement peut acquérir force de loi27 ». Dix à vingt ans sont nécessaires pour imposer une coutume28.

19Obtenir un emploi est considéré comme une grâce royale, mais la notion de propriété qui s’attache à l’emploi impose que le roi ne puisse revenir sur cette concession qu’en cas de faute grave, l’accusé ayant le droit d’être entendu par la justice royale. Ainsi, perdre son emploi constitue une atteinte difficilement tolérable à son honneur et à sa réputation. Cette notion de propriété est exprimée très nettement par les employés quand le pouvoir politique entame les épurations du personnel administratif à partir de 1814 et tente de les justifier. Ainsi, le procureur du Conseil royal affirmait en 1824 :

  • 29  AHN, section Consejo, livre 988, consulta du 20 janvier 1824.

Il convient de faire disparaître l’idée fausse selon laquelle les emplois sont réputés être une propriété et que le renvoi des employés soit l’objet d’un litige entre le gouvernement et les intéressés29.

  • 30 Luis, 2000.
  • 31 Cruz, 1996, pp. 96 et 118.
  • 32 Ibid., pp. 104-105.
  • 33 Henry, El oficinista instruido, entrée « decoro ».
  • 34 Luis, 2002, pp. 325-326.

20La fonction publique se perçoit comme un des éléments structurants et directeurs de la société. La monarchie ilustrada en est largement responsable car elle en a fait le fer de lance de la réforme de l’État. On a ainsi établi depuis longtemps le lien entre Ilustración et employés de l’État. Dans les années 1820, ces conceptions perdurent largement au point d’inspirer un projet de découpage social élaboré dans les bureaux du ministère des Finances, découpage dans lequel le service de l’État apparaît comme le moyen le plus efficace de passer outre aux hiérarchies de la naissance30. Ceci apparaît moins dans le train de vie, que les traitements versés permettent d’avoir, que dans le pouvoir symbolique associé à la fonction. Le ministère des Finances est le seul à offrir des traitements réellement élevés. Chez les juristes, l’étude des patrimoines réalisée par Jesús Cruz montre une certaine modestie de ceux-ci, car les salaires représentent une part majeure de leurs revenus31. Ces patrimoines ne sont pas en rapport avec le prestige social et la réalité du pouvoir correspondant à la fonction qui se manifeste dans les actes majeurs de la vie publique par des places privilégiées lors des cérémonies mettant en scène l’État, par l’extension de l’usage de l’uniforme pour les employés civils32. On la rencontre encore dans les termes employés pour tout ce qui touche aux agents de l’État, ainsi en est-il du mot decoro souvent associé à une fonction au service de l’État. Le dictionnaire de A. A. Henry, qui est une référence pour ce qui touche aux employés, le définit comme « honor, respecto, reverencia que se debe a una persona por su nacimiento, dignidad o empleo33 ». L’étude des concessions d’honneurs offre un autre indicateur de cette perception : les demandes sont considérables alors que les candidats savent pertinemment que l’obtention des honneurs d’une fonction ne leur permettra pas d’obtenir un salaire ou une augmentation de salaire, ni la titularisation dans l’emploi dont ils ont obtenu l’honneur34.

  • 35 Par exemple, l’instruction générale sur les rentes royales du 30 juillet 1802 prévoyait que les adm (...)
  • 36 Pérez Ledesma, 1991, pp. 180-181.

21La fierté d’appartenir à la fonction publique est renforcée par l’idéal méritocratique qui s’y développe dès le xviiie siècle. Il s’agissait d’un moyen particulièrement efficace pour se hisser dans la hiérarchie sociale au-dessus du rang auquel la naissance destinait, en dépassant les critères qui fondent la société d’ordres, sans remettre forcément en cause celle-ci. La conscience d’appartenir à une élite choisie est d’autant plus forte qu’il y a beaucoup d’appelés et peu d’élus. En effet, le phénomène de la empleomanía est massif, dénoncé au xviiie siècle, il perdure par la suite et s’amplifie probablement après 1808, traduisant une très forte demande sociale. La promotion sociale est justifiée par la fidélité au roi, par le service de l’État pour « le bien commun », mais aussi par les mérites personnels dont le poids dans les discours s’est fortement accru, à la faveur des réformes ilustradas. En témoignent très largement dans la deuxième moitié du xviiie siècle la législation35, les manuels de droit ainsi que les relaciones de méritos des candidats à une fonction, qui voient reculer les références familiales au profit des diplômes et des services rendus. L’enseignement dispensé dans les institutions de formation, fondées ou soutenues en grande partie par la monarchie, encourage cet état d’esprit. À Cadix, quand des verrous intellectuels ont sauté, cette culture méritocratique finit par remettre en cause l’Ancien Régime. Pour les jeunes députés libéraux issus de la fonction publique, qui débattent en 1811 à Cadix : « ce n’est pas le roi avec ses concessions d’honneurs, mais les mérites personnels qui décident de la valeur de chaque individu dans la société36 ».

Patronage royal et méritocratie

  • 37 Escudero, 1973, p. 124.

22Dernier élément de cette culture politique : le lien avec le roi qui reste longtemps perçu comme personnel. Le patronage royal demeure la justification ultime de l’emploi public. En 1825, la junte chargée de réfléchir aux modalités de l’épuration rappelait : « Votre majesté est la source et l’origine de tous les emplois civils et militaires37. » Le dictionnaire de A. A. Henry définit le terme gracia par : « la concession d’un emploi, en particulier le premier ». Cette conception forte n’est pas en totale contradiction avec les valeurs libérales. Dans un premier temps de la révolution libérale, l’égalité de tous les Espagnols entre eux était perçue au travers d’une métaphore familiale comme l’a montré Richard Hocquellet :

  • 38 Hocquellet, 2002, p. 673.

Les réflexions sur le patriotisme aboutissent à considérer l’Espagne comme une patrie-fratrie au schéma simple : la mère serait le territoire espagnol, le père le roi Ferdinand VII et les enfants seraient tous les Espagnols… Politiquement, cette conception de la patrie implique que chacun de ses membres entretient une relation directe avec son souverain38.

23Par ailleurs, l’utilisation de termes d’origine médicale (purificación, corrupción…) renvoie à une vision anthropomorphique traditionnelle de la société et de l’État représentés par un corps dont on doit traiter les maux.

  • 39 Luis, 2000.

24Ainsi, la culture politique de ces hommes ne les destinait guère en 1808 à envisager un système de dévolution du pouvoir politique ne passant pas par la figure tutélaire du roi. À la faveur de l’absence du roi en 1808, certains ont envisagé une remise en cause de sa souveraineté et son transfert à la nation, ce qui revient dans une certaine mesure à pousser à son extrémité la logique méritocratique. Pourtant, il me semble qu’une part probablement majoritaire des employés de l’État n’a sans doute pas fait l’intégralité de cette démarche avant les années 1830. Dans les années 1820, on pouvait encore penser le service de l’État comme un des tout premiers moteurs de la promotion sociale et comme la justification d’une place élevée dans la hiérarchie sociale sans remettre en cause les critères traditionnels de la société d’ordres39. D’où une hypothèse : dans quelle mesure l’idéal méritocratique appliqué à la fonction publique ne pourrait pas être perçu comme un moyen, parmi d’autres, de représentation de la communauté dont disposait le roi, pour un groupe social qui était jusqu’alors mal intégré dans les voies traditionnelles de la représentation, de la participation (Cortès, municipios…) et de l’accès au roi (via les Conseils, des membres influents à la Cour ou des secrétariats d’État) ? En effet, même moribondes ou suspendues à la fin du xviiie siècle, ces instances restaient symboliques pour ceux qui s’en savaient écartés.

  • 40 AHN, section Hacienda, liasse 3064, dossier 104.
  • 41 Arias Teijeiro, Documentos del reinado de Fernando VII, t. iii : Diarios (1828-1831).
  • 42 Castellano Castellano et Dedieu (coord.), 1998 et Imízcoz Beúnza (dir.), 1996.
  • 43 Un des ouvrages collectifs qui a fait date en la matière est celui de Robles Egea (comp.), 1996.

25Par ailleurs, l’idéal méritocratique entrait en concurrence avec une pratique sociale dominante par laquelle l’emploi et la promotion rapide étaient le résultat de la faveur dont l’individu disposait, la promotion ordinaire ne se faisant qu’à l’ancienneté. L’acteur est ici bien davantage la famille que l’individu, ce que confirme la forte endogamie déjà relevée. Les exemples en ce sens abondent : en octobre 1809, la nomination de commissaire à la guerre d’Ignacio de Eguía est justifiée en ces termes : « Por los distinguidos méritos de vuestro padre el teniente general Don Francisco de Eguía40 ». D’autres acteurs que la famille pouvaient être derrière de telles nominations, en particulier des protecteurs se trouvant à la tête de réseaux qui s’enracinaient dans des solidarités locales. Ainsi, le journal d’Arias Teijeiro montre l’influence d’un réseau galicien au sein du secrétariat d’État de Gracia y Justicia41. Si l’on considère qu’étudier la politique consiste à rechercher les modalités de la dévolution du pouvoir politique, nous sommes ici confrontés aux pratiques politiques qui caractérisent l’Ancien Régime. Les travaux inspirés de la micro-histoire ou de la théorie des réseaux montrent le poids dominant des logiques concurrentielles de réseaux42, le roi, par l’intermédiaire en particulier de la Chambre de Castille, étant le grand régulateur des réseaux concurrents. Ces pratiques avaient été théorisées par les moralistes : l’articulation entre la tête et les différents organes du royaume ne se faisait pas uniquement par des liens institutionnels, mais aussi par voie de fidélité et par recherche du consensus. Le pouvoir politique dévolu par ces voies-là était donc conçu comme légitime. Les travaux manquent pour l’après 1808 et redeviennent nombreux pour la Restauration au travers du caciquisme43. Néanmoins, tous ceux qui ont travaillé sur la première moitié du xixe siècle savent que ces conceptions et ces pratiques perdurent, font partie intégrante du système politique et social et ne sont pas considérées comme des scories du passé. Ainsi, sous Ferdinand VII, les ministres Cea Bermúdez et López Ballesteros représentaient une même voie politique : l’absolutisme modéré. Pourtant, les deux hommes s’opposent vivement car ils représentent la partie émergée de deux réseaux qui restent à dessiner dans le détail.

  • 44 Luis, 2002, pp. 253-254 et 269.

26La confrontation entre ces pratiques et l’idéal méritocratique explique la difficulté qu’eurent les autorités à mettre sur pied des systèmes de sélection des candidats à une promotion sur la base du mérite, principe pourtant revendiqué par tous les manuels de droit. Un cas que j’ai étudié, celui des réformes du ministère des Finances en 1825, illustre le dilemme : l’ordonnance du 19 août 1825 instaure des juntas de calificaciones chargées de recruter et de procéder aux promotions par l’intermédiaire d’examens. Devant les résistances, ces juntes n’ont jamais vu le jour44.

  • 45 Chartier, 1990, pp. 270-271.

27De ce fait, on peut légitimement se demander si les plus farouches tenants de l’idéal méritocratique ne sont pas ceux qui n’ont pas les appuis nécessaires pour entrer dans la fonction publique, ou pour bénéficier de promotions notables. D’où une hypothèse : la empleomanía traduit une forte demande sociale largement inassouvie, qui génère une vive frustration sociale, s’exprimant à partir de 1808 au travers d’un espoir de réel changement politique que les circonstances rendent envisageable. L’exemple français, où un tel phénomène a joué un rôle réel à la veille de la révolution de 178945, donne crédit à l’hypothèse.

Un libéralisme de défensive ?

  • 46 Burdiel, 1999, p. 187. Voir aussi l’idéal libéral dans Castells Oliván, 1989.

28Le poids des conceptions et des pratiques héritées n’est cependant pas en contradiction avec l’adhésion de la majorité des employés de l’État au libéralisme. Les premières raisons sont fort connues : il s’agit d’hommes cultivés, favorables à une certaine ouverture sur le reste de l’Europe, attachés à la liberté de la presse, de discussion. Des hommes méfiants à l’égard de l’obscurantisme du courant apologétique, puis du courant carliste. Leur libéralisme est avant tout « un état d’opinion publique », un refus du despotisme, et un recours à la rhétorique de la liberté46.

29Ces raisons n’expliquent cependant pas tout. L’expérience politique du règne de Ferdinand VII a été déterminante dans la diffusion du libéralisme au sein de la fonction publique. D’une manière un peu provocante, on pourrait dire que la cause libérale a progressé dans la fonction publique car les libéraux, quand ils furent au pouvoir, ont été plus conservateurs que les absolutistes.

Le traumatisme de l’épuration

30En effet, les employés de l’État n’ont fondamentalement pas accepté l’épuration de l’administration que l’absolutisme a entamée en 1814 et en 1823, car cette épuration remettait en cause la sécurité de l’emploi. Un argumentaire portant sur la trahison pouvait, à la rigueur, être accepté à l’égard des afrancesados. Il n’en était pas de même pour les libéraux, en particulier après 1823, dans la mesure où le roi avait prêté serment à la Constitution en 1820. En 1825, un des membres de La Junta Consultiva de Gobierno déclarait :

  • 47 Escudero, 1973, p. 153.

Les vieux serviteurs de V. M. ne savaient pas qu’il était licite de rompre de leur propre chef l’obéissance et la subordination que V. M. leur imposait ; pour ceci, à l’exception des démagogues et des prosélytes de cette révolution, le militaire ne quitta pas sa compagnie ou son emploi, le magistrat […] n’abandonna pas son tribunal, le chef ne laissa pas son poste, l’employé ne quitta pas son emploi ni son bureau47.

  • 48 Ibid., p. 107.

31Les employés de l’État ont puisé dans la tradition juridique pour dénoncer l’épuration. En l’absence de droit administratif, le sort des employés est du ressort du droit commun, fortement influencé par le droit canon. À la lueur de ces principes, révoquer un employé était contraire à la coutume et représentait une atteinte à la propriété. De ce fait, la destitution ne pouvait être envisagée qu’en cas de faute très grave et l’employé menacé avait le droit à être entendu par la justice royale. Entre 1814 et 1820 de véritables procès politiques sont ouverts, mais ils s’avèrent une impasse car la notion de délit d’opinion n’existe pas comme le rappelaient des juristes en 1825 : «Sin hechos no hay casos, sin caso no hay ley. Pueden juzgar los hombres las intenciones ? Sólo Dios tuvo derecho para impurificar a cuantos ocupan el mundo48.»

  • 49 Diccionario de Derecho Canónico, pp. 404-405.
  • 50 Cette question alimente une longue consulta du Conseil de Castille en 1824 (AHN, section Consejos, (...)
  • 51 Martínez Millán, 1996.
  • 52 Escudero, 1973, p. 106.

32À partir de 1823, l’épuration ne passe plus par des procès mais par des juntas de purificaciones. Pour les employés alors révoqués, l’administration de Ferdinand VII utilise le terme deponer ou deposición de préférence à revocación ou suspensión. Ce n’est pas là le fruit du hasard, mais la volonté de graduer la peine en fonction des préceptes du droit canon où la deposición est présentée comme un acte très grave dont les effets sont « absolus et perpétuels49 ». Seule la grâce peut alors suspendre la sanction. Dans le dictionnaire de A. A. Henry, deponer est synomyme de deshonorar. Ainsi, on comprend mieux pourquoi les employés révoqués se plaignaient avec virulence de l’atteinte à leur réputation et à leur honneur que représentait la deposición50. L’honneur est défini par la théorie morale traditionnelle de la société d’ordres comme l’obligation pour chaque individu d’assumer le comportement social qui est en accord avec l’organe auquel il appartient51. Cette conception est encore partagée par certains après 1808 : en 1825, en recommandant la prudence au moment de procéder à la destitution d’un employé, les membres du Conseil de la guerre estimaient que « l’honneur est le principal ressort des monarchies52 ». Or, dans le cas présent, ce sont le roi et les absolutistes qui menacent collectivement un groupe et mettent en péril l’équilibre social.

  • 53 Ibid., p. 100, no 111.
  • 54 Cette idée imprègne tout le discours contre-révolutionnaire (Roura, 2001).

33Les fervents partisans de l’épuration ont peu d’arguments à avancer pour justifier la volonté de renvoyer massivement les employés que l’on suspecte de libéralisme. Le père Cirilo Alameda revendique l’arbitraire en évoquant le droit de conquête53. D’autres assimilent les libéraux à des hérétiques, ce qui revient à les rejeter d’un corps social dont ils auraient rompu l’unité54. En fait, pour de nombreux contemporains, ce sont ces théories contre-révolutionnaires, issues de l’apologétique, qui portent atteinte à l’unité de la communauté.

Les faveurs libérales sous le Trienio

  • 55 Respectivement 18 000, 15 000 et 12 000 réaux pour gastos de secretarios y escritorio (Nieto, 1967, (...)
  • 56 Ibid., p. 88. Cette loi avait été votée par les Cortès de Cadix en 1812 et reprise par l’absolutism (...)
  • 57 AGS, section Dirección General del Tesoro, inv. 24, liasse 995. Le même phénomène affecte les juges (...)

34Les employés de l’État ont été d’autant plus sensibles aux sirènes du libéralisme que les libéraux furent souvent pleins d’attention à leur égard quand ils ont été au pouvoir sous le Trienio. Contrairement à la Restauration de 1814 et à celle de 1823, les destitutions pour raisons politiques sont tout d’abord assez rares. Le pouvoir libéral cherche de surcroît à obtenir le soutien de la fonction publique en augmentant l’ensemble des traitements. Ainsi, les intendants de 2e, 3e et 4e classe se voient gratifiés d’indemnités conséquentes55. Par ailleurs, le ministre des Finances, Canga Argüelles, décide en 1821 la suppression de la ley del máximum qui limitait les salaires de la haute fonction publique à 40 000 réaux56. Seules les difficultés financières à partir de 1822 contraignent à revoir les salaires à la baisse. Les libéraux du Trienio sont aussi très généreux dans l’octroi d’honneurs. On en trouve ainsi un nombre anormalement élevé pour les intendants : 8 pour 19 nominations d’intendants titulaires en 182157. Enfin, dans les promotions, les autorités libérales respectent globalement les grands principes admis par tous : on privilégie les individus en situation d’immédiate infériorité hiérarchique par rapport aux postes à pourvoir.

La confiance perdue

35La situation que je viens de décrire me semble globalement valable jusqu’au début des années 1830. Par la suite, la politisation dans la fonction publique suit d’autres voies. Nous manquons de travaux en la matière pour les années troubles qui vont de 1834 à la victoire des modérés, néanmoins quelques lignes de force se dégagent.

Les épurations libérales

  • 58 Nous manquons d’une estimation d’ensemble, mais de nombreux exemples sont connus : Arias Teijeiro, (...)

36Une minorité non négligeable d’employés suit le prétendant Don Carlos et fournit les cadres de son État itinérant58. La grande majorité reste dans la légalité, mais un certain désenchantement apparaît à l’égard des libéraux. En effet, ces derniers finissent par entériner les pratiques des absolutistes en renonçant définitivement à la sécurité de l’emploi et en privilégiant les recrutements sur critère partisan. Des mesures avaient déjà été prises dans ce sens pendant le Trienio Liberal malgré la modération que l’on a observée à cette période. Le décret des Cortès du 1er novembre 1822 prévoyait que le gouvernement pouvait :

Se séparer librement de tout employé civil ou militaire […], en les remplaçant par des sujets ayant donné des preuves positives de leur amour de l’indépendance et de la liberté.

  • 59 Banqueri, Reflexiones sobre la reposición de empleados et Revilla, Exposición de perjuicios.
  • 60 Luis, 2002, pp. 170-171.
  • 61 Par exemple dans El Grito de un cesante, 1840.
  • 62 Almuera Guimaldos, 1992.
  • 63 Nieto, 1996, p. 357.

37Dès cette époque, ces pratiques étaient dénoncées comme des abus de pouvoir par des employés ayant pourtant des affinités libérales59. Ce qui n’était perçu que comme une dérive sous le Trienio devient monnaie courante à partir de 1834. Les quelques sondages que j’ai pu effectuer dans la haute administration sont éloquents : à la faveur de la réforme territoriale de la justice, un très large renouvellement des juges des audiences a lieu en 1834. Dans le secteur des Finances, l’arrivée du comte de Toreno voit le renouvellement presque complet des oficiales du ministère60. Les libelles dénonçant les mises à pied d’employés se multiplient61, le phénomène devient même une réalité sociale qui finit par créer un personnage représentatif de l’Espagne libéral : le cesante62. Dans un premier temps, les libéraux au pouvoir pouvaient certes justifier les destitutions arbitraires par les nécessités de la guerre contre les carlistes, qui imposaient d’avoir un appareil d’État fidèle. Ils y étaient d’ailleurs fortement incités par la pression populaire au moment des phases révolutionnaires des années 183063.

38Cependant, ces pratiques introduites par les absolutistes perdurent par la suite sous les différents pouvoirs libéraux et sont même parfois justifiées comme une nécessité. Lors d’un débat aux Cortès sur cette question, Alcalá Galiano affirmait en avril 1840 :

  • 64 Ibid., p. 364.

De nombreux employés ont embrassé les doctrines de l’opposition, les ont répandues et œuvrent en leur faveur[…]. Un gouvernement qui n’est pas obéi par les hommes qui en dépendent peut-il survivre ? Il y a des employés qu’il ne convient pas de destituer, mais d’autres, ceux qui appartiennent à la haute administration, qui ne peuvent subsister à leur poste s’ils ne sont pas en accord avec le gouvernement64.

  • 65 Les pensions n’étaient pas toujours versées, mais elles grévaient lourdement le budget de fonctionn (...)

39La mise en pratique de ces intentions ne correspond cependant pas à une sorte de spoil system : ce ne sont pas uniquement les chefs d’administration qui sont affectés par les destitutions, mais l’ensemble des employés. Les mesures qu’imposait la lutte pour la survie du régime en excluant les employés carlistes se transforment en une pratique courante de grande ampleur, qui voit le gouvernement en place favoriser ses partisans. Les épurations, les mises à la retraite prématurée, cessent d’être l’exception pour être perçues comme une menace permanente, structurelle d’une carrière. Les réactions à ces pratiques étaient contradictoires. Elles étaient dans leur principe mal tolérées d’autant plus que les employés, même en activité, percevaient de manière très irrégulière leurs traitements. Dans le même temps, la empleomanía qui perdure traduit une forte demande sociale. Les mises à pied et les intégrations de partisans peuvent être considérées comme une manière indirecte d’y répondre. Dans la mesure où un employé titulaire mis à pied n’était pas pour autant totalement écarté de la fonction publique car il avait droit à une pension65, la nébuleuse fonction publique comprenait un personnel beaucoup plus nombreux (les actifs plus les pensionnés) que ce que le service requérait.

  • 66 Par exemple, dans une lettre datée du 30 mai 1833 et envoyée au secrétariat d’État aux Finances, le (...)
  • 67 Pérez Ledesma, 1991.

40Cette évolution est à relier à la remise en cause du lien affectif qui liait les employés au roi et qui servait de justification théorique à l’ensemble institutionnel. Symboliquement, les documents administratifs internes rendent compte de cette mutation : le terme gracia s’efface à la faveur des réformes administratives de la fin des années 1820 au profit du terme pension66. Ce lien brisé n’est pas remplacé par un idéal mobilisateur comme la défense de la nation, la liberté ou la République. Quant à l’idéal méritocratique du premier libéralisme, il est de plus en plus perçu comme une utopie dangereuse à partir des années 183067. Les régimes libéraux ont été incapables de créer les conditions de la reconstruction d’un lien moral entre le régime et son administration. Nous sommes ici loin de l’administration napoléonienne et nous avons probablement là une des causes de l’incapacité de l’État libéral à fonder un État-nation capable d’intégrer socialement et culturellement une majorité de la population.

Le recul de l’esprit de corps

41Les changements que je viens de décrire sont accentués par les modifications qui affectent la fonction publique. La politisation, tout comme la révolution, représente un processus dynamique qui touche des groupes dont les caractéristiques évoluent. Ainsi, les changements de régime, les épurations successives ainsi que les difficultés financières mettent à mal la relative cohérence culturelle qui marquait la fonction publique en 1808, et qui continuait à la caractériser encore au début des années 1820.

  • 68 Luis, 2002, p. 176.

42La déstabilisation n’est pas aussi rapide que l’on pourrait le penser car, à chaque changement de régime, la part des individus renvoyés et celle des nouvellement nommés ne sont pas aussi importantes qu’on pourrait le supposer du fait des très fortes résistances rencontrées. Ainsi, la grande épuration qui marque la deuxième Restauration de Ferdinand VII ne rejette qu’environ 9 % des employés en fonction68. Néanmoins, il y a un effet cumulatif au fil des changements de régime. Il s’accompagne de l’apparition d’individus très marqués par leur activisme politique. Par ailleurs, les changements générationnels naturels voient arriver des hommes nouveaux qui ne sont pas coulés dans le même moule. Ainsi, l’application de la réforme des audiences de janvier 1834, qui a déjà été évoquée, se traduit par l’arrivée massive d’hommes jeunes nommés par le nouveau pouvoir libéral. Ces hommes ne sont pas porteurs de la même cohérence culturelle que leurs aînés car ils n’ont pas suivi la même formation. Les collèges, académies et instituts d’enseignement créés par la monarchie ilustrada ont profondément été perturbés par les événements politiques à partir de 1808 : ils ont été parfois fermés (le cas des universités est connu), leurs dirigeants furent déplacés ou ont connu l’exil. Enfin, les jeunes employés qui entrent dans la fonction publique dans les années 1830 n’ont pas connu l’âge d’or de la stabilité de l’emploi, la fierté d’appartenir à des corps à l’image sociale très positive, des corps choyés par l’État. Cette perception du passé est récurrente dans les textes sur l’administration. En 1840, l’auteur anonyme du libelle Grito de un cesante débute son texte par l’image d’une pauvre vieille qui pleure le roi de Macédoine : « Lloro al difunto rey porque su padre era menos malo, y temo que su hijo sea peor. »

  • 69 Cela apparaît dans les feuilles de service des employés au moment du calcul de leurs droits à la re (...)

43Cette déstabilisation par le pouvoir politique pousse à une forme de politisation, ou plus précisément incite les employés à choisir un camp, à devenir les otages d’une tendance politique. Cette logique est même intégrée par les choix du pouvoir politique dans la gestion des carrières administratives : les temps de cesantía sont réintégrés dans le calcul de l’ancienneté quand il correspond à une suspension d’activité pendant la période durant laquelle le parti ennemi était au pouvoir69.

Politisation et patronages

44La perte de la confiance en l’État et le chaos qui semble s’emparer de l’administration ne sont-ils à analyser qu’en termes de politisation ? S’agit-il uniquement de la diffusion des luttes politiques dans l’appareil d’État ? D’autres lectures semblent possibles mais, en l’absence de travaux d’une certaine ampleur, en particulier sur des corps de la fonction publique dans les années 1830-1840, je me limiterai à quelques hypothèses.

  • 70  Lettre de l’administrateur des Rentes, Miguel Calvo, datée du 27 janvier 1825 (AHN, section Consej (...)
  • 71 El Grito de un cesante, p. 6.

45Les modernistes nous ont montré qu’avant 1808, le roi était considéré comme un modérateur et un régulateur. Ce rôle qu’il jouait d’ailleurs, en grande partie, était accepté par tous dans la compétition à laquelle se livraient différents réseaux de pouvoir. Ces derniers intégraient la conquête d’emplois publics au même titre que tout autre poste de pouvoir (dans l’Église, l’affermage…). La justification théorique et morale, caractérisée par la grâce et la concession d’honneurs, qui légitime ce pouvoir du roi n’est pas brutalement remise en cause dès 1808, et le renvoi de Godoy est perçu à bien des égards comme l’espoir d’un retour à la normalité après une période durant laquelle on considérait que Charles IV jouait insuffisamment son rôle de grand régulateur. En 1814, l’espérance soulevée par le retour de Ferdinand VII, el deseado, est à relire d’ailleurs dans ce sens. Cependant, après l’expérience du Trienio et avec la deuxième Restauration, le caractère sacré de la monarchie s’efface. De ce fait, le roi ne peut plus jouer légitimement ce rôle de grand conciliateur, sans qu’une autre instance ne le remplace pour autant. Menacés, sur la défensive et cherchant des appuis, le roi ou les libéraux, quand ils contrôlent le pouvoir central, participent au contraire à la dislocation de l’équilibre, ou plutôt du déséquilibre régulé, qui existait avant 1808, en décapitant certains réseaux (exécutions, exils, déportations) et en favorisant l’émergence de nouveaux. On en décèle la partie émergée par quelques nominations spectaculaires, non conformes aux traditions administratives à différents niveaux de la hiérarchie. On retrouve ainsi comme intendant de Salamanque en 1824 un certain José Magro Ruiz, ancien visitador cesante des rentes à Guadalajara en 1820. Son attitude alerte très vite le pouvoir central : les plaintes de ses subalternes affluent. On lui reproche sa tyrannie, la nomination d’hommes à sa solde et des irrégularités dans sa gestion. Cet absolutiste fervent se heurte à une administration locale soudée, qui fut libérale70. Ces réseaux n’avaient cependant pas tous un caractère politique marqué, comme je l’ai déjà noté plus haut à propos de l’opposition entre les groupes que l’on devine autour de Cea Bermúdez et de López Ballesteros. Après la victoire du libéralisme, les ministres semblent être la partie émergée de réseaux qui désormais s’affrontent directement, la reine étant intégrée à ces conflits sans pouvoir ou vouloir les réguler. On peut lire dans le libelle Grito de un cesante déjà cité la dénonciation du favoritisme dans l’attribution d’emplois : « L’arbitraire ministériel organise la distribution des fonds publics comme si chaque ministre était le plus grand des dispensateurs d’aumônes71. »

  • 72 Cruz, 1996, pp. 161-162.

46Ces réseaux sont très mal connus et, pour le moment, ne sont repérés que ceux qui s’articulent autour de quelques grandes familles très célèbres comme celle des Alcalá Galiano72. Remise en cause des réseaux anciens, apparition de nouveaux réseaux, progressive délégitimation de l’instance régulatrice des conflits (le roi) sans qu’apparaisse une nouvelle instance véritablement légitime, tout ceci explique l’impression de chaos qu’ont dû ressentir les contemporains et l’assimilation de ce chaos à une lutte entre factions politiques alors que les pratiques anciennes perdurent : on n’entre pas dans la fonction publique sans un patronage.

  • 73 Par exemple à Castellón de la Plana (Martí Arnándiz, 1997) ou à Valence (Romeo Mateo, 1993).
  • 74 Parmi les travaux récents, voir Burdiel, 1999 ; Castells Oliván et Romeo Mateo, 1997 et Romeo Mateo (...)

47Il faut cependant se garder d’un regard trop anthropologique sur ce phénomène. Il n’est pas satisfaisant de se limiter à voir un écran de fumée dans les convictions politiques affichées dans un grand nombre de ces réseaux. Elles peuvent d’abord recouvrir des luttes d’intérêts bien réels (ventes de biens d’Église, de terres collectives municipales, accès aux fonctions de conseillers municipaux, calcul et répartition de l’impôt…) exprimées très clairement dans les propos des dirigeants des principales tendances politiques73. On connaît ensuite le rôle actif du langage dans la constitution des sensibilités politiques : on peut imaginer que les réseaux qui se sont identifiés à la cause libérale, mais qui se sont constitués et qui fonctionnaient selon des formes traditionnelles, ont forcément utilisé la rhétorique libérale dans le combat politique des années 1808-1845, rhétorique qui a fini par imprégner leur imaginaire politique74.

  • 75 Jaume, 1997.
  • 76 Portillo Valdés, 2000.

48L’étude de la politisation qui affecte la fonction publique dans la première moitié du xixe siècle nous plonge bien dans des univers politiques hybrides. J’ai tenté de montrer que le poids indéniable des conceptions nouvelles masque trop souvent des valeurs et des représentations traditionnelles que l’on décèle très souvent dans les documents administratifs eux-mêmes. La défense de l’unité du groupe « fonction publique » a joué un rôle important dans l’inscription d’une majorité des employés de l’État dans le camp libéral. Néanmoins, c’est à cause de la force de ces mêmes valeurs traditionnelles que d’autres ont choisi l’absolutisme ou le carlisme. Ce paradoxe en rappelle un autre : celui d’une théorie pactiste revendiquée par les libéraux de Cadix, comme par les absolutistes (par exemple dans le célèbre Manifeste des Perses). En se référant à ces conceptions anciennes, les hommes de cette période utilisent les outils conceptuels qui étaient les leurs pour traduire une réalité très lourde : le poids essentiel du groupe, de la communauté dans les représentations comme dans les pratiques politico-sociales. Ce phénomène révèle la difficulté de la société espagnole, et d’une bonne partie des sociétés européennes75, à penser l’individu, y compris chez les libéraux qui ne conçoivent ce dernier que soumis à la communauté qu’est la Nation76.

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Abréviations
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Notes

1 Guerra, 1990, p. 248.

2 Sur ce qu’était la politique sous l’Ancien Régime, je renvoie à l’article de Jean-Pierre Dedieu et aux considérations méthodologiques de ce dossier (pp. 27-50 et 15-26).

3 Au fil du xviiie siècle, une distinction s’établit progressivement entre employés titulaires (de nomination royale) et non titulaires, recrutés par des chefs de bureau aux différents échelons de la hiérarchie administrative. Dans la dernière décennie du règne de Ferdinand VII, cette différence s’intègre à la norme administrative (Luis, 1999 et 2002).

4 Pour l’évolution du sens du terme, voir Fuentes, 2002.

5 Canga Argüelles, Diccionario de Hacienda, vol. 1, p. 348. Ces évaluations sont fondées sur les censos de Godoy qui estimaient la population totale du royaume à dix millions de personnes.

6 Cruz, 1996, p. 93.

7 Je renvoie ici à l’étude devenue classique d’Elorza, 1970.

8 Habermas, 1978, p. 251.

9 Voir aussi Franco Rubio (coord.), 2002 (« Hacia una reconstrucción de la sociabilidad ilustrada. Las sociedades gaditanas de Amigos del País », pp. 177-209).

10 Franco Rubio, 2001 et Martínez Quinteiro, 1977. Sur les cafés, voir Fernández Sebastián, 1996.

11 Pérez Ledesma, 1991, p. 172.

12 Hocquellet, 2002, p. 687.

13 Gil Novales, 1975.

14 Pérez Garzón, 1978.

15 Ainsi, 1 236 des 3 520 cas examinés par la junte chargée de l’épuration de l’administration centrale. Il s’agit de ceux qui furent déclarés impurificados et de ceux qui avaient, en marge de leurs dossiers, « miliciano », « fue a Sevilla », ou « fue a Cádiz » (Luis, 1997).

16 Guereña, 2001 et Fuentes, 2001.

17 Chartier, 1996, pp. 81-82.

18 Sirinelli, 1998, p. 131.

19 Cefaï, 2001, p. 10.

20 Ibid., p. 16.

21 Cruz, 1996, p. 122.

22 Voir les travaux du Groupe Personal Administrativo y Político de España (PAPE), en particulier ceux réunis dans Castellano Castellano, 1996 ; Castellano Castellano et Dedieu (coord.), 1998 ainsi que Castellano Castellano, Dedieu et López-Cordón Cortezo (éd.), 2000.

23 AHN, section Hacienda, liasse 3081, dossier 744.

24 Franco Rubio, 2001, où l’on trouve une bibliographie récente.

25 Un exemple dans Risco, 1993.

26 La liste est longue. Bornons-nous à citer l’une des plus récentes : Ozanam, 1998.

27 Diccionario de Derecho Canónico, p. 373.

28 Vega, Ensayo de un compendio de derecho civil general, vol. 1, p. 29, entrée « costumbre ».

29  AHN, section Consejo, livre 988, consulta du 20 janvier 1824.

30 Luis, 2000.

31 Cruz, 1996, pp. 96 et 118.

32 Ibid., pp. 104-105.

33 Henry, El oficinista instruido, entrée « decoro ».

34 Luis, 2002, pp. 325-326.

35 Par exemple, l’instruction générale sur les rentes royales du 30 juillet 1802 prévoyait que les administrateurs généraux devaient proposer à l’intendant les promotions pour les employés subalternes « par ordre d’ancienneté et de mérite » (Novísima recopilación, t. iii, livre VI, titre IX, p. 139).

36 Pérez Ledesma, 1991, pp. 180-181.

37 Escudero, 1973, p. 124.

38 Hocquellet, 2002, p. 673.

39 Luis, 2000.

40 AHN, section Hacienda, liasse 3064, dossier 104.

41 Arias Teijeiro, Documentos del reinado de Fernando VII, t. iii : Diarios (1828-1831).

42 Castellano Castellano et Dedieu (coord.), 1998 et Imízcoz Beúnza (dir.), 1996.

43 Un des ouvrages collectifs qui a fait date en la matière est celui de Robles Egea (comp.), 1996.

44 Luis, 2002, pp. 253-254 et 269.

45 Chartier, 1990, pp. 270-271.

46 Burdiel, 1999, p. 187. Voir aussi l’idéal libéral dans Castells Oliván, 1989.

47 Escudero, 1973, p. 153.

48 Ibid., p. 107.

49 Diccionario de Derecho Canónico, pp. 404-405.

50 Cette question alimente une longue consulta du Conseil de Castille en 1824 (AHN, section Consejos, livre 987).

51 Martínez Millán, 1996.

52 Escudero, 1973, p. 106.

53 Ibid., p. 100, no 111.

54 Cette idée imprègne tout le discours contre-révolutionnaire (Roura, 2001).

55 Respectivement 18 000, 15 000 et 12 000 réaux pour gastos de secretarios y escritorio (Nieto, 1967, p. 86). Ces indemnités n’existaient auparavant que pour les intendants del’armée.

56 Ibid., p. 88. Cette loi avait été votée par les Cortès de Cadix en 1812 et reprise par l’absolutisme restauré de Ferdinand VII.

57 AGS, section Dirección General del Tesoro, inv. 24, liasse 995. Le même phénomène affecte les juges des audiences. Ces éléments sont développés dans Luis, 1997.

58 Nous manquons d’une estimation d’ensemble, mais de nombreux exemples sont connus : Arias Teijeiro, Miguel Modet… Quelques données dans Luis, 2002, pp. 162-174.

59 Banqueri, Reflexiones sobre la reposición de empleados et Revilla, Exposición de perjuicios.

60 Luis, 2002, pp. 170-171.

61 Par exemple dans El Grito de un cesante, 1840.

62 Almuera Guimaldos, 1992.

63 Nieto, 1996, p. 357.

64 Ibid., p. 364.

65 Les pensions n’étaient pas toujours versées, mais elles grévaient lourdement le budget de fonctionnement de l’État (ibid., pp. 398-400 et Luis, 2002, chap. X).

66 Par exemple, dans une lettre datée du 30 mai 1833 et envoyée au secrétariat d’État aux Finances, le vieil intendant Diego María Galland rapporte qu’il a reçu un avis de la Trésorerie d’Ávila lui indiquant que : « se renovó la gracia llamándola pensión » (AHN, section Hacienda, liasse 1139).

67 Pérez Ledesma, 1991.

68 Luis, 2002, p. 176.

69 Cela apparaît dans les feuilles de service des employés au moment du calcul de leurs droits à la retraite ou à une pension. La plus grande partie de ces feuilles est conservée dans le fonds Hacienda de l’AHN.

70  Lettre de l’administrateur des Rentes, Miguel Calvo, datée du 27 janvier 1825 (AHN, section Consejos, liasse 11850).

71 El Grito de un cesante, p. 6.

72 Cruz, 1996, pp. 161-162.

73 Par exemple à Castellón de la Plana (Martí Arnándiz, 1997) ou à Valence (Romeo Mateo, 1993).

74 Parmi les travaux récents, voir Burdiel, 1999 ; Castells Oliván et Romeo Mateo, 1997 et Romeo Mateo, 2000.

75 Jaume, 1997.

76 Portillo Valdés, 2000.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Philippe Luis, « Les paradoxes de la politisation dans la fonction publique », Mélanges de la Casa de Velázquez, 35-1 | 2005, 143-164.

Référence électronique

Jean-Philippe Luis, « Les paradoxes de la politisation dans la fonction publique », Mélanges de la Casa de Velázquez [En ligne], 35-1 | 2005, mis en ligne le 04 juin 2010, consulté le 28 mars 2017. URL : http://mcv.revues.org/1541

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Auteur

Jean-Philippe Luis

Université Blaise Pascal, Clermont-Ferrand

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