Fuente : Inventario de Regadíos de Andalucía, 2003 (elaboración propria).
« Desviado al regadío el agua que Sevilla necesita durante seis años » (Diario de Sevilla, 30-ix-1999)
25En los días siguientes a esta denuncia, el gobierno autonómico lanzó una fuerte campaña contra la « falta de racionalidad y precaución » que suponían los altos consumos de riego. Los consejeros de Medio Ambiente, Obras Públicas y Agricultura censuraron a la CHG por aumentar el riesgo de desabastecimiento urbano en caso de que la sequía continuara en años sucesivos. Más aún, las organizaciones de pequeños y medianos agricultores se unieron a la campaña del gobierno autonómico « contra el despilfarro de grandes cantidades de agua » y los procedimientos, en su opinión, « injustos y semisecretos » por medio de los cuales se habían establecido las dotaciones de riego. Todo el tema supuso, por tanto, un fuerte golpe a la credibilidad y unidad del colectivo de los regantes y un fuerte cuestionamiento de los mecanismos habituales en la toma de decisiones.
- 17 Garrido, Iglesiasy Gómez, 2000.
26Pese a las fuertes lluvias de otoño de 1999, el invierno de 1999-2000 fue de nuevo extremadamente seco de manera que la sequía parecía confirmarse. Ya en enero del año 2000, el presidente de la CHG publicó una nota en la que, « previendo la posibilidad de que los próximos meses continúen siendo secos », recordaba la necesidad de un uso cuidadoso del recurso y establecía una dotación de riego muy baja (3.000 m3/Ha) que podría variar en función de la evolución de las características meteorológicas del año hidrológico. Sin embargo, la posición de los regantes (incluidos los del Bajo Guadalquivir) estuvo orientada, como el año anterior, a obtener tanta agua como fuera posible para la campaña de riego en curso, desentendiéndose de cualquier consideración sobre el suministro de agua en los años siguientes. Esta actitud, como más adelante se comentará, responde a un sistema concesional que —en lo que se refiere a las cantidades de agua realmente utilizables— no da incentivos ni seguridad jurídica para que una comunidad de regantes pueda decidir unilateralmente reducir su consumo de agua en una campaña para disponer de ella en la siguiente17.
27Finalmente, la primavera del año 2000 fue muy lluviosa y la crisis fue superada. De toda esta experiencia parece haberse desprendido un acuerdo para volver a la moderación y al control de las dotaciones que caracterizó los años 1996 y 1997 (gráfico 3). En cualquier caso, los volúmenes suministrados no se han mantenido en los bajos niveles de aquellos años 1996-1997. Si se agrupa el período estudiado en dos etapas, antes y después de la sequía de la primera mitad de los años 90 (eliminando los años más afectados por la misma), se comprueba que en su conjunto la tendencia es de crecimiento de las dotaciones.
Gráfico 3. — Evolución de las dotaciones (M3/Ha) en el Bajo Guadalquivir
Fuente : CHG, “Memorias de campaña” (1987-2003). Elaboración propria.
28Esta tendencia de crecimiento que acabamos de comentar es menos conocida y, quizá por eso mismo, más preocupante que la repetida falta de garantía en el suministro. Teniendo en cuenta que durante estos últimos años se ha insistido mucho en la necesidad de moderar los consumos de agua, el dato afecta a un debate fundamental que se expone a continuación.
- 18 Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, 1998, pp. 34-36.
29En la primera mitad de la década de 1990 hubo tendencia a pensar que la consecuencia inmediata del modelo de política agrícola resultante de la primera reforma de la Política Agrícola Común [PAC] (1992) sería la disminución de las producciones —con la consiguiente reducción de los costes de producción— debido a la introducción de una nueva estrategia productiva en la que « maximizar beneficios » económicos ya no sería equivalente a alcanzar las producciones potenciales máximas. La disminución del factor trabajo y otros costes de producción habrían de ser uno de los primeros efectos de la nueva estrategia. Paralelamente, en esta etapa se pensaba que este modelo no potenciaría el ahorro de agua de riego dado el bajo precio de este factor y su casi nula elasticidad18.
30En cualquier caso, los resultados de las campañas de riego de 1996 y 1997 en la cuenca del Guadalquivir parecieron indicar que el proceso general de reducción de factores de producción empezaba a manifestarse también en el uso del agua. En 1996 la demanda real de riego fue un 40 % inferior a la demanda normal en un año medio. Estos datos generales se pueden trasladar literalmente a nuestra zona de estudio. La hipótesis de interpretación que se planteó fue que en los cultivos de regadío con altas subvenciones por superficie, sobrepasar un umbral determinado de agua aplicada mediante riego, pese a su escaso coste, empezaba a representar en términos económicos un incremento de coste de producción sin respuesta interesante para el agricultor en lo que se refiere a beneficio final. Según esta interpretación, tras el prolongado período de la sequía (1992-1995), la lógica de la reforma de la PAC de 1992 empezaría a manifestarse en el regadío bético en forma de disminución de la demanda hídrica.
31Sin embargo, como ya se ha comentado, la evolución posterior no ha venido a confirmar esta hipótesis. En el año 1997 las dotaciones, aunque crecieron, se mantuvieron moderadas, pero en los años 1998 y 1999 se dispararon. A partir de esa campaña, mediando la controversia a que anteriormente hemos hecho referencia, los consumos se han moderado (se sitúan en torno a los valores de la demanda normal de cada zona, sin llegar a descender a los niveles de 1996 y 1997). Solamente en las últimas campañas, tras los procesos de modernización de los sistemas de riego que se han iniciado, parece apuntarse la esperada inflexión a la baja de las demandas, de la que, si se confirma, lo que más destaca es lo mucho que se está retrasando y las fuertes inercias de altos consumos a los que se está enfrentando.
32Debido al tipo predominante de cultivos y a las dotaciones de agua aplicadas a la productividad del recurso, ya sea medida en valores monetarios o en empleo generado, es, en términos generales, muy baja. Cultivos extensivos (cereales y oleaginosas) o semiextensivos (algodón, remolacha) con altos consumos de agua y bajo valor de la producción bruta, dan lugar a ratios €/m3 muy reducidos. El caso extremo es el del arrozal que, debido a las altas dotaciones de agua que exige, se sitúa en una relación de 0,16 €/m3. En el extremo opuesto, las escasas superficies de cultivos hortícolas protegidos alcanzan una productividad bruta de 12,5 €/m3, pero estos cultivos tienen una presencia muy reducida en la zona.
- 19 Una UTA es el trabajo efectuado por una persona dedicada a tiempo completo durante un año a la acti (...)
33Teniendo en cuenta el alto nivel de mecanización de los cultivos herbáceos extensivos, la productividad del agua en términos de empleo también es muy baja. El arrozal vuelve a ponerse al frente de las necesidades de agua para generar una Unidad de Trabajo Agrario (UTA19), cerca de 400.000 m3/UTA, y los cultivos semiextensivos más característicos de la zona (algodón, remolacha) en torno a 100.000 m3/UTA.
34Pero si al análisis de los valores medios añadimos la consideración del valor de las producciones anuales a lo largo de la serie de la que disponemos (1987-2003) y, a su vez, relacionamos estos datos con los de evolución de las dotaciones de agua a lo largo de este mismo período, ya comentadas anteriormente, las conclusiones aumentan de interés y son más novedosas (gráfico 4).
Gráfico 4. — Productividad del agua por campaña (céntimos de €/m3)* en el Bajo Guadalquivir
*Valores corrientes y constantes en precios percibidos por los agricultores y deflactados según IPC.
Fuente : CHG, “Memorias de campaña” (1987-2003). Elaboración propria.
35La idea fundamental que se desprende de este gráfico es que no existe una correlación entre la evolución (aumentos o disminuciones) de las dotaciones y la evolución del valor de las producciones de cada campaña. El valor constante de la producción, una vez deflactado con arreglo al índice de precios al consumo (IPC), se mantiene sensiblemente estable entre 1987 y 2003 : sesenta millones de euros. Se alcanzan mínimos de producción entre los años 1992 y 1995 y ligeras puntas en los años 1991, 1998 y 2000. Pero, eliminando los años de sequía de 1993, 1994 y 1995, en los que las extremadamente bajas o nulas dotaciones distorsionan el resultado (por este motivo no se representan en el gráfico), del cruce de estos datos con las dotaciones consumidas en cada año se desprende que las mejores relaciones de productividad del agua se obtienen en años con dotaciones moderadas (1991, 1996 y 1997, en los que la producción apenas se resiente) o incluso con dotaciones bajas (1989 y 1992), en los que la disminución de la dotación de riego no se traslada linealmente a una reducción equivalente de la producción.
- 20 Social and Institutional Responses to Climate Change and Climatic Hazards (SIRCH), proyecto del IV (...)
36Este hecho viene a confirmar en nuestro caso de estudio las observaciones realizadas en otras zonas de la misma cuenca por parte del equipo del proyecto de investigación SIRCH20. En este trabajo se hizo un análisis de las dotaciones de riego desde 1991 hasta 1998 en las zonas regables del Viar (con sistema de regulación propio) y del B-XII (dependiente del sistema de regulación general). La principal conclusión extraída de este estudio fue que el coste de reducir los impactos de la sequía hubiera sido relativamente bajo. La alta probabilidad de sufrir sequía y los altos « precios sombra » del agua (indicador de su potencial valor futuro) durante los años secos (por ejemplo, 1992-1993 y 1994-1995, con los embalses al 15 % y al 12 % respectivamente), muestra que el coste de oportunidad del comportamiento seguido en años previos (grandes dotaciones que dejaron pocas reservas en los embalses) fue desproporcionadamente elevado. Por ejemplo, un metro cúbico ahorrado en la campaña 1990-1991 en el B-XII hubiera implicado un coste de 0,03 €, mientras que su disponibilidad en la campaña 1992-1993 hubiera proporcionado 3,39 €.
37Evidentemente, este debate tiene que ver con la posición de las organizaciones de los regantes en los órganos en los que se deciden los volúmenes de desembalse y las dotaciones asignadas cada año (Comisiones de Desembalses de la CHG), según tuvimos ocasión de señalar al comentar los sucesos de la campaña de 1999 y 2000. En relación con este tema se presentan dos problemas clave.
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Por una parte, el riesgo de que los esfuerzos realizados con el comportamiento ahorrador sean estériles si una temporada de lluvias intensas, en el invierno posterior a la decisión de reservar recursos, llena los embalses e incluso obliga a desembalsar recursos. Sin embargo, el estudio mencionado ya tuvo en cuenta este problema tomando en consideración, para el cálculo de los « precios sombra », el stock de embalse en febrero de cada año así como las series históricas de aportaciones y las consiguientes probabilidades de stocks en años sucesivos.
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El factor que realmente dificulta la gestión con estos criterios de mayor rentabilización económica y social de los recursos es la falta de garantía que el regante tiene de que los ahorros realizados en un año vayan a repercutir en las dotaciones que obtenga en campañas posteriores. Este problema apunta al régimen de concesiones, a los mecanismos de reasignación interanual de agua y a los sistemas de toma de decisiones sobre desembalses y dotaciones (comisiones de desembalse y otros órganos de decisión de las confederaciones hidrográficas). Es decir, a cuestiones del marco institucional.
38Un elemento clave en la gestión del regadío son los precios del agua. En el gráfico 5 se presenta la evolución entre 1987 y 2003 de los cánones y tarifas del agua, destinados a recuperar los costes públicos de regulación (embalses) y transporte. Hay que tener en cuenta que estos precios se incrementan con los costes internos de las propias comunidades de regantes (mantenimiento y conservación de redes de distribución, guardería, administración, gastos de energía) y con los costes de aplicación del agua en cada una de las explotaciones.
39En el caso de estudio del Bajo Guadalquivir se presenta un dato fundamental que confirma la tónica general en el conjunto del país : pese al prolongado e intenso debate sobre este tema durante los últimos años, los precios que el regante paga por el agua en concepto de cánones y tarifas, es decir los pagos para cubrir los costes públicos de regulación y transporte del agua, siguen siendo facturados por hectárea, son bajos (en torno a 0,015 €/m3) y han permanecido invariables, en términos de precios constantes, a lo largo de los 17 años considerados (1987-2003).
Gráfico 5. — Evolución de las tarifas de riego en el Bajo Guadalquivir (€/Ha)
Fuente : CHG, “Memorias de campaña” (1987-2003). Elaboración propria.
40La tarifación por superficie es una característica histórica del régimen económico del agua que afecta a la efectividad del precio como mecanismo de regulación de los consumos. Los procesos de modernización incluyen la instalación de contadores, requisito para el paso de un sistema de tarifación por superficie a otro volumétrico. Por lo que se refiere al precio mismo, los 90 €/Ha de 2003 (que, estimando una dotación media de 6.000 m3/Ha significan, aproximadamente, los mencionados 0,015 €/m3) deflactándolos con arreglo al IPC, suponen el equivalente a las 7.500 pesetas/Ha que se pagaban en 1987.
41Pese a estos bajos precios, la percepción de los agricultores es que las tarifas son elevadas y, sobre todo, que cubren los costes de generación del agua, lo que no es cierto : se estima que en términos generales el agua recibe una subvención implícita del 80 % de su coste real. Sin embargo, preguntados sobre este tema, el 95 % de los agricultores encuestados responde que lo que pagan por el agua cubre los costes reales de su suministro. A los pocos que reconocen que esto no es así (el 5 % de los encuestados) se les preguntó si consideran que el agricultor debería hacerse cargo de la diferencia entre el precio del agua y el coste del suministro. La reacción fue contundente : el 68 %, de esta pequeña fracción bien informada, contestó negativamente.
- 21 Sumpsi Viñaset al., 1998, p. 159 y Garrido, Iglesias y Gómez, 2000, p. 81.
42Bien es verdad que, preguntada esa mayoría de agricultores que afirman pagar ya lo que el agua cuesta, por su disposición a hacer frente a tarifas más elevadas, la respuesta es mayoritariamente afirmativa (57 % de los encuestados). Esta aparente paradoja se explica por tener conciencia el agricultor de su falta de alternativas en cuanto al suministro y a la relativa inelasticidad de su demanda de agua. En estudios anteriores21 se ha puesto de relieve que los regantes de esa zona están dispuestos a pagar hasta 0,045 €/m3, precio a partir del cual las explotaciones con estrategias más extensivistas empezarían a cambiar sus orientaciones o a renunciar al agua.
43Los nuevos planteamientos sobre reasignación de derechos de agua presentan todavía un nivel de asimilación muy inicial en el medio agrario. El debate que hasta el momento se ha suscitado en la zona, como en el conjunto del regadío andaluz, ha sido la fórmula de reparto administrativo del agua durante las sequías. Los agricultores están divididos casi por la mitad en relación con las dos fórmulas en presencia : el 52 % de los encuestados son partidarios de que, en situaciones de sequía, el agua se reparta proporcionalmente a la dimensión de las explotaciones (sistema legalmente vigente), mientras que casi la otra mitad (48 %) son partidarios de la modulación de las dotaciones disponibles, garantizando un mínimo de supervivencia a las pequeñas explotaciones y fijando un máximo de suministro para las grandes. Estas posiciones están influidas, como era de esperar, por la dimensión de las explotaciones. Así, los representantes de explotaciones de una parcela tipo (explotaciones de entorno a 12 Ha) se inclinan en un 60 % a favor de la modulación (el « reparto social del agua », en terminología del fuerte debate que se desarrolló sobre el tema durante la sequía de 1992 a 1995) ; mientras que sólo el 17 % de los encuestados titulares de explotaciones de más de 50 Ha apoyan esa fórmula, tomando partido por la proporcionalidad en un 83 %.
44Por lo que se refiere a las nuevas posibilidades de negociación con los derechos de agua, son muy pocos los agricultores que conocen el tema. Sólo el 3 % de los encuestados consideran que lo conocen bien, mientras que el 90 % no ha oído hablar de los mercados del agua.
- 22 Sumpsi Viñaset al., 1998, p. 87 y Moralet al., 2003, p. 362.
45Preguntados los agricultores por su disposición a ceder sus derechos de agua a otros regantes a cambio de una compensación económica, la respuesta ha sido mayoritariamente negativa : sólo el 20 % se manifiesta dispuesto a ello mientras que el 80 % lo hace en contra. De esta manera, en la zona de estudio se confirma el predominio de una actitud que se ha identificado en investigaciones anteriores22 : el agricultor no tiene una relación mercantil con el agua que es percibida como un bien común sobre el que posee derecho de uso, pero que puede llegar a ceder gratuitamente en caso de que otro regante necesite la que a él le pueda sobrar en un momento determinado. No está bien visto hablar de « vender agua ». Por otra parte, el agricultor entiende que el reconocimiento de tener excedentes de agua para su venta puede poner en evidencia la disponibilidad de dotaciones excesivas que justifiquen futuros recortes en la concesión de la que disfruta.
46Esta última interpretación puede estar avalada por el hecho de que al hacer la pregunta sobre la disponibilidad a adquirir agua pagando a otros regantes que la quisieran ceder, las respuestas afirmativas suben al 56 % y sólo el 44 % se opone a « comprar agua ». Parece, por consiguiente, que es más aceptable « comprar » que « vender » agua. La relación entre ambas actitudes se pone de manifiesto al analizar las respuestas, en particular, del pequeño grupo que está dispuesto a vender : entre ellos el porcentaje de agricultores dispuestos a « comprar » asciende al 93 %. Por el contrario, entre la mayoría que no está dispuesta a « vender » el porcentaje de los que están dispuestos a « comprar » desciende al 44 % (cuadro 2).
Cuadro 2. — Relación entre las actitudes a favor y en contra de la compra y venta de agua
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Disposición a comprar agua
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No disposición a comprar agua
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Total
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Dispuestos a ceder agua
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27
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93%
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2
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7%
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29
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100%
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No dispuestos a ceder agua
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50
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44%
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63
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56%
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13
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100%
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Fuente : Encuesta a agricultores, 2005 (elaboración propria).
47Del análisis de la distribución de estas actitudes en relación con las variables independientes que se consideraron en el estudio (edad, extensión de la explotación y localización concreta dentro de la zona), parece deducirse que ni la edad ni la localidad son factores significativos para explicar las actitudes. Por el contrario, de la muestra disponible se desprende una ligeramente mayor predisposición a la utilización de los mercados del agua por parte de las grandes explotaciones.
48El estudio de la situación de las grandes zonas regables de la cuenca del Guadalquivir, en el contexto del cambio cultural, político y económico que afecta al conjunto de la gestión del agua, confirma la identificación de los temas clave que afronta el cambio de modelo de gestión.
49En primer lugar, se confirma la importancia del debate sobre el precio del agua : acercar el precio del agua, para todos sus usos, a los precios de coste para el sector público constituye una medida básica y todavía pendiente de de-sarrollo. Un aumento gradual y por tipos de regadíos de los costes del agua sería incentivador del ahorro de agua y desmotivador de nuevas transformaciones poco rentables. Una vez fijados los precios que recuperaran los costes se debería establecer una escala de bonificaciones o recargos en función de variables ligadas a la rentabilidad de la actividad y a los intereses generales.
50Esta línea de actuación se podría combinar con una reorientación de las subvenciones desde el agua de riego hacia las explotaciones (una especie de « desacoplamiento » de la subvención del agua), con objeto de compensar el aumento de costes de las explotaciones, pero sin perturbar el efecto regulador que el precio tiene sobre el uso de los recursos hídricos.
- 23 López Martos, 2003, p. 524.
51En segundo lugar, se confirma la importancia de las políticas de modernización de los regadíos orientadas, por una parte, al ahorro del agua (lo que exige reducir las concesiones adaptándolas a este ahorro) y, por otra, a la modificación de las orientaciones productivas hacia cultivos no excedentarios y con mayor futuro en el mercado. Sin embargo, no se puede desconocer el coste de estos procesos : en un estudio reciente23, el coste unitario del ahorro de recursos por disminución de dotaciones en el Bajo Guadalquivir se estima en 0,18 €/m3, mientras que el precio actual del agua en el Bajo Guadalquivir asciende a 0,015 €/m3.
52Esta última consideración conduce a reconocer la lógica del abandono de regadíos en los sectores de menor rentabilidad. Esta política podría revestir formas flexibles para el agricultor de manera que se permitiera la retirada del cultivo en regadío de la totalidad de las explotaciones o de parte de las mismas, con carácter temporal o definitivo. Contando con las subvenciones comunitarias y con un complemento nacional a las mismas se estima que la medida tendría aceptación. El ahorro de recursos hídricos que produciría sería inmediato y a un coste inferior al necesario para regular nuevos recursos o disponer de ellos. La última reforma de la Política Agraria Comunitaria con « desacoplamiento » de subvenciones, no sólo del volumen de producción (las anteriores subvenciones a superficies) sino de la propia superficie cultivada, crea un marco institucional adecuado para ello.
53A estas medidas más convencionales se añade con fuerza en la etapa más reciente el debate sobre la virtualidad del reparto del agua como mecanismo más eficiente para gestionar la escasez. Aumenta el interés entre los analistas sobre el intercambio, permanente o no, de dotaciones entre agricultores con diferentes niveles de productividad, con la correspondiente compensación económica que permita repartir la plusvalía generada en las zonas receptoras más eficientes económica y socialmente. Dada las implicaciones para el sistema hidrológico y para otros usuarios, domina la idea de que estos intercambios deberían realizarse bajo el control de los organismos de cuenca (la fórmula de « bancos » frente a la de « mercados » de agua).
54En cualquier caso, el estudio del caso presentado confirma que la fórmula de « reparto del agua » más viable (considerando las resistencias de los regantes al intercambio) sería la distribución inter-temporal más eficiente del agua entre las distintas campañas de riego. Del análisis de los efectos de la sequía sobre dotaciones y producciones se desprende que la escasez de agua tiene impactos diferentes sobre los agricultores, el valor de la producción y los trabajadores agrícolas, y que el valor marginal del agua cambia considerablemente de los años abundantes a los años con escasos recursos.
55El análisis empírico muestra que aplicar dotaciones bajas durante las etapas de sequía meteorológica, cuando los embalses todavía se encuentran a media capacidad, proporciona beneficios en campañas posteriores. Los costes de oportunidad de este comportamiento más prudente pueden compensarse ampliamente por los beneficios obtenidos en campañas posteriores, incluso teniendo en cuenta el irregular régimen de precipitaciones y de aportaciones que caracteriza a la región y que introduce un cierto nivel de incertidumbre sobre los recursos de los que se dispondrá al año siguiente.
56Las diferencias entre valores marginales del agua en varias campañas son tan importantes como las diferencias de valor marginal del agua entre diversas zonas. Esto sugiere que, para el « reparto temporal » del agua, definir claramente derechos de agua que promovieran ahorros de agua y su reserva para campañas sucesivas constituye una alternativa de gestión de gran interés y podría ser tan importante o más que el « reparto espacial », promocionando sistemas de intercambio (mercados o bancos de agua) entre diferentes regantes.